Gestion économe du foncier

SOMMAIRE : 

• Le constat
• Les conséquences
• Les enjeux
• Le cadre réglementaire et ses évolutions
• Le rôle des Chambres d’agriculture
• Point de vue de l’Etat en Poitou-Charentes
• Charte pour une gestion économe de l’espace rural en Charente
• La Commission Départementale de la Préservation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers : CDPENAF

1 Le constat

Dans un contexte de développement urbain, de création ou extension de zones d’activités et d’évolution des infrastructures, l’espace rural a longtemps été considéré comme une réserve foncière.

La Charente, territoire à dominante rurale qui comptait 354 000 habitants en 2014, en est une illustration.

Une consommation du foncier agricole importante en Charente*

*Les données suivantes sont issues de l’observatoire régional NAFU

Les espaces agricoles représentent en Charente 67% des surfaces (données 2014- observatoire régional NAFU), répartis en terres arables (38%), prairies (21%), vignes (7.5%), soit 397 870ha.

Les enjeux de désenclavement du territoire, mais aussi la proximité géographique avec Bordeaux ont conduit à la réalisation de nombreux chantiers d’envergure depuis une dizaine d’années, et dont certains sont encore en cours : création de la ligne LGV traversant le département, mise à 2*2 voies de la RN10 entre Bordeaux et Angoulême, mise à 2*2 voies de la RN141, axe Cognac – Angoulême – Limoges,… Autant de projets sources de prélèvements et de bouleversements majeurs du foncier agricole.

Le dynamisme économique et démographique génère également des besoins en surfaces, consomme de l’espace, et accentue les pressions sur le foncier disponible, en particulier dans les pôles d’emploi. C’est ainsi que l’Observatoire Régional NAFU a mesuré que « dans plusieurs aires urbaines, les sols s’artificialisent à un rythme bien supérieur à l’évolution de la population », phénomène « relié à un étalement urbain ». Toutefois, il fait apparaitre également que « le pourcentage d’augmentation des espaces artificialisés par rapport à l’évolution de la population est dans la plupart des cas inversement proportionnel au caractère urbain et dense des territoires, en lien vraisemblablement avec la rareté et le coût du foncier disponible ».
La Charente n’échappe pas à ce constat régional. Les principales agglomérations que sont Cognac et Angoulême font partie des villes qui, entre 2009 et 2013, ont généré une artificialisation 2 fois supérieure à l’évolution de la population.

Le développement urbain et la volonté d’accueillir de la population dans les communes rurales conduisent également à une consommation d’espace diffuse, souvent plus difficile à percevoir, mais néanmoins conséquente à l’échelle du département.

Ainsi, entre 2007 et 2014, 73% des surfaces artificialisées en Charente l’ont été par le développement de l’habitat et des espaces associés (jardins,…), villes et communes rurales confondues.

Associés au développement des zones d’activités et des infrastructures de transport, ce sont au total 593ha/an qui ont été artificialisés dans le département entre 2007 et 2014, soit l’équivalent de 2.3 terrains de foot/jour. Les espaces agricoles ont, eux, perdu 616 ha/an de surface sur cette même période.

Les difficultés économiques de l’agriculture conduisent également à la perte d’attractivité de certains espaces agricoles, et favorisent leur boisement (notamment par plantation). Ce phénomène peut notamment être observé en Sud Charente et dans le Confolentais. Le boisement des espaces agricoles est également favorisé par la mise en œuvre des compensations forestières et environnementales qui découlent du développement des projets (infrastructures de transport,…).

Enfin, plus récemment, le développement de parcs photovoltaïques non concomitants avec la production agricole, constitue une nouvelle source de concurrence pour les espaces agricoles.

2 Les conséquences

Des pertes de surfaces irréversibles et des perturbations multiples pour l’agriculture. 

Le changement d’affectation du foncier agricole et son artificialisation conduisent à des pertes directes de surfaces de production agricole. En particulier, l’artificialisation des sols, qui est la principale cause de perte de ces surfaces, compromet définitivement leur utilisation à des fins de production agricole, ces dernières se caractérisant, pour la majorité des cultures, par l’utilisation du sol, qui reste la surface de production agricole la plus durable (au sens social, économique et environnemental).

Outre la perte de surfaces, les perturbations pour l’agriculture sont multiples : fragmentation des exploitations, déplacement de sièges d’exploitations, spéculation et rétention foncière rendant plus difficile l’accès à la terre pour de nouveaux agriculteurs, délaissés et friches, problématiques de circulation des engins agricoles, de cohabitation avec les espaces d’habitat situés en frange, mais aussi mise en place de nouvelles règles impactant l’agriculture (Zones de Non Traitement,…).

3 Les enjeux

Le sol étant un bien indispensable et non renouvelable, nécessaire à la production d’une alimentation saine et durable, il s’agit de préserver cette ressource et de répondre aux besoins du développement économique et démographique tout en ayant une utilisation économe de l’espace et en apprenant à l’utiliser de manière durable.
Ainsi, la préservation des espaces agricoles par la réduction du rythme d’artificialisation est un enjeu public majeur de tous les territoires. En Poitou-Charentes, où les espaces naturels, agricoles, et forestiers sont importants et donnent l’impression d’un foncier abondant et disponible, l’enjeu de la gestion économe de l’espace est fort, comme l’indiquent les services de l’Etat.

4 Le cadre règlementaire et ses évolutions

Dès 2000, la loi SRU (Solidarité Renouvellement Urbain) introduit en droit le principe du développement durable. Il s’agit notamment de réduire la consommation d’espace et la périurbanisation en densifiant les espaces urbanisés. A cet effet, les documents d’urbanisme évoluent, dans leur forme et leur contenu, afin de permettre de répondre à ces nouveaux enjeux. C’est l’apparition des PLU (Plans Locaux d’Urbanisme) qui viennent se substituer aux POS (Plans d’Occupation des Sols), ainsi que des SCoT (Schémas de Cohérence Territoriaux) qui remplacent les Schémas Directeurs.

2009-2010, dans le cadre du Grenelle de l’Environnement, les lois Grenelle II se traduisent par une profonde réforme du droit de l’urbanisme. Pour mieux optimiser la gestion de l’espace, la réflexion doit être portée à l’échelle intercommunale dans le cadre des PLUi, plutôt qu’à l’échelle communale. Un ensemble de mesures destinées à favoriser la transition écologique est mis en place, notamment au travers de nouveaux documents qui doivent être pris en compte par les SCoT et PLU/PLUi : les Schémas Régionaux de Cohérence Ecologique (SRCE) et les Plans Climat Energie.

Dans le même moment (en 2010), la Loi de Modernisation de l’Agriculture et de la Pêche (loi MAP), faisant le constant d’une artificialisation grandissante, fixe l’objectif de réduire le rythme de consommation des espaces agricoles, naturels et forestiers de 50% à l’horizon 2020. Pour favoriser l’atteinte de cet objectif, elle impose la mise en place dans chaque département d’une Commission de la consommation des espaces agricoles (CDCEA) qui a en charge de veiller à l’utilisation raisonnée de ces espaces au travers de l’émission d’un avis sur les projets de documents de planification ou sur les autorisations d’urbanisme.

En 2014, 2 nouvelles lois, la loi ALUR (…) et la loi LAAF du 13 octobre 2014 (loi d’Avenir pour l’Agriculture, l’Agroalimentaire et la Forêt) visent à donner un coup d’arrêt à l’artificialisation des sols. Elles accentuent pour cela les mesures de densification en zone urbaine. La CDCEA devient la CDPENAF. La loi ALUR impose le transfert de la compétence « urbanisme » aux collectivités à partir de mars 2017.

La Loi LAAF de 2014 reconnait également que le prélèvement de foncier agricole, porte un préjudice économique à l’activité agricole, et que ce dernier doit être pris en compte. Elle introduit en son article 28 l’obligation, pour le maître d’ouvrage d’un projet de produire une étude préalable agricole. Elle instaure, au travers du décret 2016-1190 du 31 août 2016, les conditions faisant que les projets sont ou non soumis à cette étude, ainsi que le contenu de l’étude préalable à réaliser.

Juillet 2018 : L’analyse de l’évolution de l’occupation des sols montre un rythme d’artificialisation qui reste élevé à l’échelle nationale : en moyenne 27000ha/an entre 2006 et 2016, soit 4 à 5 terrains de foot /heure. Dans le cadre du Plan Biodiversité, l’Etat annonce sa volonté de freiner drastiquement l’artificialisation des espaces naturels, agricoles et forestiers et de renaturer des espaces artificialisés au travers d’un objectif « zéro artificialisation nette ». Les décrets d’application et de mise en œuvre de ces mesures restent à paraitre.

 La Compensation agricole collective 

Pour répondre à l’enjeu de préservation des espaces agricoles et mieux prendre en compte leur rôle économique, le législateur s’est doté d’un nouvel outil règlementaire : l’étude préalable agricole.

Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements publics et privés qui, par leur nature, leurs dimensions ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des conséquences négatives notables sur l'économie agricole font l'objet d'une étude préalable et le cas échéant de mesures compensatoires proposées par le maître d'ouvrage.

Les projets qui sont concernés par la réalisation de cette étude sont :

• les projets qui sont soumis à une étude d'impact environnementale de façon systématique dans les conditions prévues à l'article R.122-2 du code de l'environnement.
• ET dont l’emprise est située en tout ou partie sur :
  • une zone agricole (A), forestière ou naturelle (N) délimitée par un document d'urbanisme opposable et qui est ou a été affectée à une activité agricole au sens de l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM)* dans les 5 années précédant la date de dépôt du dossier de demande d'autorisation, d'approbation ou d'adoption du projet,
  • une zone à urbaniser (AU) délimitée par un document d'urbanisme opposable qui est ou a été affectée à une activité agricole au sens de l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime dans les 3 années précédant la date de dépôt du dossier de demande d'autorisation, d'approbation ou d'adoption du projet.
  • En l'absence de document d'urbanisme délimitant ces zones, l'emprise des projets concernés doit être située en tout ou partie sur toute surface qui est ou a été affectée à une activité agricole dans les 5 années précédant la date de dépôt du dossier de demande d'autorisation, d'approbation ou d'adoption du projet.
• ET dont la surface prélevée définitivement par le projet, est supérieure à un seuil de 5 ha (seuil défini par arrêté préfectoral).

Selon le principe Eviter Réduire Compenser (ERC), l’étude évalue les impacts du projet sur l’économie agricole du territoire et définit, le cas échéant, des mesures compensatoires collectives pour compenser l’impact du projet sur l’économie agricole.

5 Le rôle des Chambres d’agriculture

Les Chambres d’agriculture sont des Chambres consulaires, sous tutelle de l’Etat, qui leur confie des missions.

Dans le cadre de leurs missions relatives au foncier agricole, le rôle des Chambres d’Agriculture est :

• de contribuer à la préservation du foncier agricole,
• d’améliorer la prise en compte des enjeux agricoles, en particulier de maintenir des secteurs agricoles cohérents et fonctionnels,
• de favoriser le renouvellement des générations en favorisant l’accès au foncier pour les installations agricoles
• de s’assurer d’un développement équilibré des territoires dans les politiques publiques locales.

6 Point de vue de l’Etat en Poitou-Charentes

Contenu de la boite à outils élaborée par les services de l’Etat en Poitou-Charentes:

Maitriser l’urbanisation pour un développement durable des territoires :

Fiche 1 : Les besoins en logements

Fiche 2 : Evaluer les besoins en activités d’un territoire

Fiche 3 : La densification et la planification

Fiche 4 : Les surfaces moyennes des parcelles pour l’habitat

Fiche 5 : Le règlement national d’urbanisme

Fiche 6 : La rétention foncière

Fiche 7 : La prise en compte de la consommation d’espace dans les documents d’urbanisme

Fiche 8 : Les opérateurs fonciers : rôle de l’EPF et la SAFER

Fiche 9 : Etude sur les formes urbaines

Fiche 10 : Formes urbaines et densités

Fiche 11 : Le renouvellement urbain

Fiche 12 : Bimby : la densification du tissu pavillonnaire

Fiche 13 : Sources et indicateurs de suivi de la consommation d’espace

Préserver les espaces agricoles en limitant la construction des bâtiments agricoles et les logements de fonction en zone agricole :

Fiche 14 : Point de repère sur les constructions dans l’espace agricole

Préserver les espaces agricoles et naturels tout en développant le photovoltaïque :

Fiche 15 : La gestion des sites et sols pollués

Fiche 16 : PLU et production d’énergie

7 Charte pour une gestion économe de l’espace rural en Charente

Les Chartes départementales résultent d'une démarche partenariale encouragée par une circulaire du ministère de l'agriculture du 14 février 2008. Les Chambres d'agriculture sont impliquées dans leur élaboration avec d'autres acteurs : Etat, collectivités territoriales, profession agricole, acteurs socio-économiques, associations...

Elles sont consacrées à la relation entre agriculture et urbanisme :

• Analyse du contexte départemental
• Principes d'action partagés pour préserver les espaces agricoles et favoriser une consommation économe du foncier
• Mobilisation des outils adaptés.

En Charente, l’élaboration d’une Charte regroupant des principes communs a été signée par La Chambre d’agriculture, l’Etat, le Département et l’Association des maires en 2012.

Elle fait état de grands principes qui font consensus sur l’aménagement du territoire. Néanmoins, cette Charte, qui fait état de grands principes d’aménagement du territoire, est aujourd’hui un document daté. Le Point de vue de l’Etat en Poitou-Charentes, plus actuel et opérationnel, est donc le principal document de référence actuel en Charente.

8 La Commission Départementale de la Préservation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers : CDPENAF

La Commission Départementale de la Préservation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers est une instance créée par ordonnance n°2015-1174 du 23 septembre 2015 .
Présidée par le Préfet, elle associe des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements, des professions agricole et forestière, des chambres d'agriculture et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale, des propriétaires fonciers, des notaires, des associations agréées de protection de l'environnement et des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs.

Cette commission peut être consultée sur toute question relative à la réduction des surfaces naturelles, forestières et à vocation ou à usage agricole et sur les moyens de contribuer à la limitation de la consommation des espaces naturels, forestiers et à vocation ou à usage agricole.

Elle émet, dans les conditions définies par le code de l'urbanisme, un avis sur l'opportunité, au regard de l'objectif de préservation des terres naturelles, agricoles ou forestières, de certaines procédures ou autorisations d'urbanisme.

Elle peut demander à être consultée sur tout autre projet ou document d'aménagement ou d'urbanisme, à l'exception des projets de plans locaux d'urbanisme concernant des communes comprises dans le périmètre d'un schéma de cohérence territoriale approuvé après la promulgation de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.

Lorsqu'un projet ou un document d'aménagement ou d'urbanisme a pour conséquence une réduction de surfaces affectées à des productions bénéficiant d'un signe d'identification de la qualité et de l'origine, le directeur de l'Institut national de l'origine et de la qualité ou son représentant participe, avec voix délibérative, à la réunion de la commission au cours de laquelle ce projet ou ce document est examiné.

Lorsqu'un projet d'élaboration, de modification ou de révision d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour conséquence, dans des conditions définies par décret, une réduction substantielle des surfaces affectées à des productions bénéficiant d'une appellation d'origine protégée ou une atteinte substantielle aux conditions de production de l'appellation, l'autorité compétente de l'Etat saisit la commission du projet. Celui-ci ne peut être adopté qu'après avis conforme de cette commission

En Charente, cette commission se réunit environ une fois par mois.